近日，经国务院同意，国家发展改革委发布了《完善能源消费强度和总量双控制度方案》（以下简称《方案》）。《方案》是贯彻落实习近平总书记2019年“关于推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局”重要讲话中“完善能源消费双控制度”精神的重要举措，是加快节能提效、推动碳达峰碳中和工作、强化生态文明建设的重要制度安排。《方案》的发布，对我国优化能源资源配置、提高能效水平、优化能源结构具有重要意义。

一、通过优化指标分配、市场交易、预算管理，优化能源资源配置

习近平总书记指出，完成能源消费总量指标，既要尽力而为，又要实事求是，对于能耗强度达标而发展较快的地区，能源消费总量控制要有适当弹性。《方案》提出的新方法，有利于进一步优化全国和各地区能源资源配置。

（一）优化指标分配方法，促进国家和地区高质量发展

各地区的能耗强度降低约束性目标和能源消费总量预期性目标，是社会各界关注的重点。在优化指标分配方法方面，《方案》提出以能源产出率为重要依据，综合各地区经济社会发展水平、发展定位、产业结构和布局、能源消费现状、节能潜力、能源资源禀赋、环境质量状况、能源基础设施建设和规划布局、上一五年规划目标完成情况等因素，合理确定各省（自治区、直辖市）能耗强度降低、能源消费总量目标。这一方法既综合考虑了经济、能源、环境等多种因素，又考虑了各地经济发展历史和现实，还综合考虑了国家对各地区经济发展的定位，旨在推动各地区高质量发展。《方案》提出，能耗强度降低达到国家下达激励目标的省（自治区、直辖市），其能源消费总量在五年规划当期能耗双控考核中免予考核，有利于能源要素向能耗强度下降更快、经济发展质量更高的地区集中。

（二）推行用能指标交易，满足发展较快地区更多用能需求

市场化是能源供需体系改革的重要方向，用能权交易是能源市场化改革的重要组成部分。《方案》提出，对于那些总量指标不足、需建设新项目的省（自治区、直辖市），在确保完成能耗强度降低基本目标的情况下，可向能耗强度降低进展顺利、能源消费总量指标富余的省（自治区、直辖市）有偿购买总量指标，国家根据交易结果调整相关地区总量目标并进行考核。《方案》提出的用能权交易方法，有助于能源消费总量额度不够用的地区满足节能考核要求。

（三）实施用能预算管理，优先保障居民生活和高附加值产业用能

既要保障能源需求的合理增长，又要遏制不合理能源需求，如何考虑能源需求的合理性和能源保供的优先级，是实施能耗双控的难点所在。《方案》提出，各省（自治区、直辖市）要编制用能预算管理方案，预留一些能耗指标，用于保障居民生活、现代服务业、高技术产业和先进制造业，体现了以人民为中心、推动高质量发展的要求。《方案》提出，推动能源要素向单位能耗产出效益高的产业和项目倾斜，这意味着能耗指标要用于发展能耗低、附加值高的产业，推动产业结构优化。建立用能预算管理制度，能推动各地区将有限的能源资源用于优先满足人民美好生活需要和经济高质量发展，在最大程度上摒弃“敞开口子供应能源、无限制使用能源”的粗放发展模式，遏制“两高”项目盲目发展。

（四）预留能源消费总量指标，支持国家重大项目建设

《方案》提出要求，国务院有关部门制定新增用能需求较大的产业规划、布局重大项目建设时，要加强与能耗双控政策的协调，形成政策合力。由党中央、国务院批准建设且在五年规划当期投产达产的有关重大项目，经综合考虑全国能耗双控目标，并报国务院备案后，在年度和五年规划当期能耗双控考核中对项目能耗量实行减免。通过统筹国家重大项目和能耗双控政策，增强政策之间的协同性，保障重大项目顺利实施。

二、通过源头控制、过程管理、结果考核，持续提高能源利用效率

能耗双控目标能否能顺利完成，与经济的增速和结构紧密相关，其中，高耗能项目的影响最为突出。《方案》提出全面加强能源消费侧事前、事中、事后管理的一系列举措，有利于推动我国能源效率持续提高。

（一）强化节能审查制度，提升新上项目能效水平

对新建项目能源利用效率进行事前谋划和严格准入，能够有效避免采用低效落后工艺和设备。《方案》提出，要严格实施节能审查制度，从源头上严控新上项目能效水平；新上高耗能项目必须符合国家产业政策且能效达到行业先进水平；未达到能耗强度降低基本目标进度要求的地区，在节能审查等环节对高耗能项目缓批限批，新增高耗能项目须实行等量减量替代。坚决管控高耗能高排放项目，对新增能耗5万吨标准煤以上的“两高”项目，国家发展改革委还将会同有关部门加强窗口指导。控制好新增高耗能项目能效水平，有利于行业整体能源效率水平提高。

（二）加大节能管理力度，提高重点用能单位能源效率

项目投产后，加强用能过程管理、提升节能管理能力，是企业节能的重中之重。重点用能单位能源消费量占全国能源消费总量近60%，抓住重点用能单位就抓住了节能工作的牛鼻子。《方案》提出，重点用能单位要加强先进节能技术和产品推广应用，鼓励开展节能技术改造，深挖节能潜力；要加强能源计量和统计能力建设，建立健全能源计量体系。为更好指导企业落实《节约能源法》要求，《方案》提出，政府要推动重点用能单位完善能源利用状况报告制度，加强重点用能单位能耗在线监测系统建设；加强节能监察能力建设，压实执法主体责任。通过企业自身提高节能管理能力，政府督促企业做好节能工作，不断提升重点用能单位能源效率。

（三）完善能耗双控考核，推动各地区能耗强度持续降低

能耗双控考核是年度和每个五年规划期针对地方政府能耗双控工作开展的事后评价。《方案》指出，要增加能耗强度降低指标考核权重，合理设置能源消费总量指标考核权重；强化考核结果运用，考核结果交由干部主管部门作为对省级人民政府领导班子和领导干部综合考核评价的重要依据，奖励优秀、惩罚落后，对进度严重滞后、工作不力地区进行严厉问责。发挥能耗双控考核的“指挥棒”作用，推动各地区能源利用效率持续提高。

三、通过预留指标、超额免计、完善统计，推动能源结构优化

在能源消费侧推动“高效使用能源”与“多用可再生能源”融合发展，是全球能源低碳转型的大势所趋，也是国际国内关注的热点话题。《方案》在传承我国能源消费侧管理制度的基础上，进一步增加了鼓励更多使用可再生能源的制度设计，有利于我国加快能源消费侧革命，为未来重塑能源消费形态奠定基础。

（一）超额可再生电力消纳量不纳入总量考核，鼓励可再生能源消费

可再生能源具有清洁、低碳等特点，是碳达峰、碳中和背景下加快发展的重要方向。《方案》提出，根据各省（自治区、直辖市）可再生能源电力消纳和绿色电力证书交易等情况，对超额完成激励性可再生能源电力消纳责任权重的地区，超出最低可再生能源电力消纳责任权重的消纳量不纳入该地区年度和五年规划当期能源消费总量考核。这一政策可以激励地方更积极的开发并使用可再生能源，加快能源结构调整进程。

（二）加强非化石能源消费统计，更好呈现能源结构调整效果

长期以来，核电、光伏、风电等非化石能源在我国能源结构中占比较小，统计基础比较薄弱。《方案》提出，国家统计局要会同国家能源局做好全国非化石能源消费统计工作，指导各省（自治区、直辖市）完善非化石能源消费统计。进一步完善非化石能源统计工作，将对我国完善能源消费统计制度，夯实碳达峰、碳中和统计核算基础发挥重要作用。

《方案》的发布，对于我国加快推进能源生产消费革命，建立更加成熟定型的能源资源节约制度，推动节能和碳达峰、碳中和目标顺利实现，将发挥重要作用。

《方案》原文如下：

完善能源消费强度和总量双控制度方案 

实行能源消费强度和总量双控（以下称能耗双控）是落实生态文明建设要求、促进节能降耗、推动高质量发展的一项重要制度性安排。“十三五”以来，各地区各部门认真落实党中央、国务院决策部署，能耗双控工作取得积极成效，但也存在能源消费总量管理缺乏弹性、能耗双控差别化管理措施偏少等问题。为进一步完善能耗双控制度，现提出以下方案。

 一、总体要求 

（一）指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神以及中央经济工作会议精神，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，认真落实习近平生态文明思想，按照党中央、国务院决策部署，立足新发展阶段，完整、准确、全面贯彻新发展理念，构建新发展格局，推动高质量发展，以能源资源配置更加合理、利用效率大幅提高为导向，以建立科学管理制度为手段，以提升基础能力为支撑，强化和完善能耗双控制度，深化能源生产和消费革命，推进能源总量管理、科学配置、全面节约，推动能源清洁低碳安全高效利用，倒逼产业结构、能源结构调整，助力实现碳达峰、碳中和目标，促进经济社会发展全面绿色转型和生态文明建设实现新进步。 

（二）工作原则。 

——坚持能效优先和保障合理用能相结合。坚持节约优先、效率优先，严格能耗强度控制，倒逼转方式、调结构，引导各地更加注重提高发展的质量和效益；合理控制能源消费总量并适当增加管理弹性，保障经济社会发展和民生改善合理用能。

 ——坚持普遍性要求和差别化管理相结合。把节能贯穿于经济社会发展的全过程和各领域，抑制不合理能源消费，大幅提高能源利用效率；结合地方实际，差别化分解能耗双控目标，鼓励可再生能源使用，重点控制化石能源消费。

 ——坚持政府调控和市场导向相结合。加强宏观指导，完善政策措施，发挥市场配置能源资源的决定性作用，推动用能权有偿使用和交易，引导能源要素合理流动和高效配置，推动各地全面完成节能降耗目标任务。 

——坚持激励和约束相结合。严格节能目标责任考核及结果运用，强化政策落实，对能源利用效率提升、能源结构优化成效显著的地区加强激励，对能耗双控目标完成不力的地区加大处罚问责力度；完善节能法律法规标准和政策体系，压实用能主体责任，激发内生动力。 

——坚持全国一盘棋统筹谋划调控。从国之大者出发，克服地方、部门本位主义，防止追求局部利益损害整体利益，干扰国家大局。

（三）总体目标。到2025年，能耗双控制度更加健全，能源资源配置更加合理、利用效率大幅提高。到2030年，能耗双控制度进一步完善，能耗强度继续大幅下降，能源消费总量得到合理控制，能源结构更加优化。到2035年，能源资源优化配置、全面节约制度更加成熟和定型，有力支撑碳排放达峰后稳中有降目标实现。

二、完善指标设置及分解落实机制

（四）合理设置国家和地方能耗双控指标。完善能耗双控指标管理，国家继续将能耗强度降低作为国民经济和社会发展五年规划的约束性指标，合理设置能源消费总量指标，并向各省（自治区、直辖市）分解下达能耗双控五年目标。国家对各省（自治区、直辖市）能耗强度降低实行基本目标和激励目标双目标管理，基本目标为各地区必须确保完成的约束性目标，并按超过基本目标一定幅度设定激励目标。国家层面预留一定总量指标，统筹支持国家重大项目用能需求、可再生能源发展等。各省（自治区、直辖市）根据国家下达的五年目标，结合本地区实际确定年度目标并报国家发展改革委备案。国家发展改革委根据全国和各地区能耗强度下降情况，加强对地方年度目标任务的窗口指导。 

（五）优化能耗双控指标分解落实。以能源产出率为重要依据，综合各地区经济社会发展水平、发展定位、产业结构和布局、能源消费现状、节能潜力、能源资源禀赋、环境质量状况、能源基础设施建设和规划布局、上一五年规划目标完成情况等因素，合理确定各省（自治区、直辖市）能耗强度降低和能源消费总量目标。能源消费总量目标分解中，对能源利用效率较高、发展较快的地区适度倾斜。 

三、增强能源消费总量管理弹性 

（六）对国家重大项目实行能耗统筹。由党中央、国务院批准建设且在五年规划当期投产达产的有关重大项目，经综合考虑全国能耗双控目标，并报国务院备案后，在年度和五年规划当期能耗双控考核中对项目能耗量实行减免。

（七）坚决管控高耗能高排放项目。各省（自治区、直辖市）要建立在建、拟建、存量高耗能高排放项目（以下称“两高”项目）清单，明确处置意见，调整情况及时报送国家发展改革委。对新增能耗5万吨标准煤及以上的“两高”项目，国家发展改革委会同有关部门对照能效水平、环保要求、产业政策、相关规划等要求加强窗口指导；对新增能耗5万吨标准煤以下的“两高”项目，各地区根据能耗双控目标任务加强管理，严格把关。对不符合要求的“两高”项目，各地区要严把节能审查、环评审批等准入关，金融机构不得提供信贷支持。 

（八）鼓励地方增加可再生能源消费。根据各省（自治区、直辖市）可再生能源电力消纳和绿色电力证书交易等情况，对超额完成激励性可再生能源电力消纳责任权重的地区，超出最低可再生能源电力消纳责任权重的消纳量不纳入该地区年度和五年规划当期能源消费总量考核。

（九）鼓励地方超额完成能耗强度降低目标。对能耗强度降低达到国家下达激励目标的省（自治区、直辖市），其能源消费总量在五年规划当期能耗双控考核中免予考核。 

（十）推行用能指标市场化交易。进一步完善用能权有偿使用和交易制度，加快建设全国用能权交易市场，推动能源要素向优质项目、企业、产业及经济发展条件好的地区流动和集聚。建立能源消费总量指标跨地区交易机制，总量指标不足、需新布局符合国家产业政策和节能环保等要求项目的省（自治区、直辖市），在确保完成能耗强度降低基本目标的情况下，可向能耗强度降低进展顺利、总量指标富余的省（自治区、直辖市）有偿购买总量指标，国家根据交易结果调整相关地区总量目标并进行考核。

四、健全能耗双控管理制度 

（十一）推动地方实行用能预算管理。各省（自治区、直辖市）要结合本地区经济社会发展、产业结构和能源结构、重大项目布局、用能空间等情况，建立用能预算管理体系，编制用能预算管理方案，将能源要素优先保障居民生活、现代服务业、高技术产业和先进制造业，因地制宜、因业施策控制化石能源消费，加快调整优化产业结构、能源结构，体现高质量发展要求。可探索开展能耗产出效益评价，制定区域、行业、企业单位能耗产出效益评价指标及标准，推动能源要素向单位能耗产出效益高的产业和项目倾斜，引导产业布局优化。鼓励各地区依法依规通过汰劣上优、能耗等量减量替代等方式腾出用能空间，纳入本地区用能预算统一管理，统筹支持本地区重点项目新增用能需求。引导 居民形成节约用能的生活方式，使用高效节能产品，减少能源浪费。严禁打着居民用电的旗号从事“两高”项目和过剩产能生产经营活动。各省（自治区、直辖市）结合推进能耗双控工作，对本地区用能预算管理方案实施动态调整。 

（十二）严格实施节能审查制度。各省（自治区、直辖市）要切实加强对能耗量较大特别是化石能源消费量大的项目的节能审查，与本地区能耗双控目标做好衔接，从源头严控新上项目能效水平，新上高耗能项目必须符合国家产业政策且能效达到行业先进水平。未达到能耗强度降低基本目标进度要求的地区，在节能审查等环节对高耗能项目缓批限批，新上高耗能项目须实行能耗等量减量替代。深化节能审查制度改革，加强节能审查事中事后监管，强化节能管理服务，实行闭环管理。 

（十三）完善能耗双控考核制度。增加能耗强度降低指标考核权重，合理设置能源消费总量指标考核权重，研究对化石能源消费进行控制的考核指标，并将各省（自治区、直辖市）能源要素高质量配置、深度挖掘节能潜力等作为重要考核内容。对完成五年规划当期能耗双控进度目标的地区，可视为完成能耗双控年度目标。强化考核结果运用，考核结果经国务院审定后，交由干部主管部门作为对省级人民政府领导班子和领导干部综合考核评价的重要依据。对考核结果为超额完成的地区通报表扬，并给予一定奖励；对未完成能耗强度降低基本目标的地区通报批评，要求限期整改；对进度严重滞后、工作不力的地区，有关方面按规定对其相关负责人实行问责处理。 

五、组织实施 

（十四）加强组织领导。各地区各部门要充分认识能耗双控对促进高质量发展的重大意义，统筹处理好经济社会发展与能耗双控工作的关系，坚决遏制“两高”项目盲目发展。省级人民政府对本行政区域的能耗双控工作负总责，制定工作方案，抓好组织实施，落实国家下达的能耗双控目标任务。国务院有关部门制定新增用能需求较大的产业规划、布局重大项目建设等要与国家发展改革委、国家能源局做好衔接，加强与能耗双控政策的协调，形成政策合力；国家统计局会同国家能源局做好全国非化石能源消费统计工作，指导各省（自治区、直辖市）完善非化石能源消费统计。国家发展改革委会同工业和信息化部、生态环境部、住房城乡建设部、交通运输部、市场监管总局、国家统计局、国管 局、国家能源局等有关部门建立能耗双控工作协调推进机制，做好各省（自治区、直辖市）能耗双控目标分解，开展重大问题会商，有关情况及时向党中央、国务院报告。 

（十五）加强预警调控。国家发展改革委会同有关部门，定期调度各省（自治区、直辖市）能耗量较大的项目建设投产情况，完善重点用能单位能源利用状况报告制度，加强重点用能单位能耗在线监测系统建设及应用。加强全国和各省（自治区、直辖市）能耗双控目标完成形势的分析预警，发布能耗双控目标完成情况晴雨表，对高预警等级地区实施窗口指导，对能耗双控目标完成进度滞后的地区，督促制定预警调控方案，合理控制新上高耗能项目投产节奏。定期对全国能耗双控目标完成情况进行评估，确有必要时，按程序对相关目标作出适当调整。 

（十六）完善经济政策。指导地方完善并落实好促进节能的能源价格政策，充分发挥价格杠杆作用，推动节能降耗、淘汰落后，促进产业结构、能源结构优化升级。各级人民政府要切实加大资金投入，创新支持方式，实施节能重点工程。落实节能节水环保、资源综合利用、合同能源管理等方面的所得税、增值税等优惠政策。健全绿色金融体系，完善绿色金融标准体系和政策措施，对节能给予多元化支持。加强先进节能技术和产品推广应用， 鼓励开展节能技术改造。积极推广综合能源服务、合同能源管理等模式，持续释放节能市场潜力和活力。

（十七）夯实基础建设。加强能源计量和统计能力建设，健全能源计量体系，充实基层能源统计人员力量。进一步完善节能法律法规，强化各类用能主体节能法定责任。健全节能标准体系，扩大节能标准覆盖范围，提高并严格执行各领域、各行业节能标准。强化节能法规标准落实情况监督检查，依法查处违法违规用能行为。加强节能监察能力建设，压实执法主体责任，加大对各级地方政府和用能单位节能管理人员的培训力度。对于能耗双控工作中徇私舞弊、弄虚作假等行为，依规依纪依法对相关单位和人员追究责任。